Jökull Sólberg

Lög um opinber fjármál gera hvorki ráð fyrir sparnaði né efnahagskreppu

12. mars 2020

Greinin birtist fyrst á stundin.is

Ákall um ábyrgt og skuldlaust ríki var hávært á Samráðsvettvangi um aukna hagsæld sem kynnti tillögur sínar árið 2013. Alþjóða gjaldeyrissjóðurinn (AGS) og Rannsóknarskýrsla Alþingis var á sömu slóðum. Í kjölfarið var framkvæmd fjárlaga tekin til endurskoðunar og lög um opinber fjármál samþykkt árið 2015.

Ætlunin með lögum um opinber fjármál er meðal annars eftirfarandi:

  1. Girða fyrir freistnivanda stjórnmálamanna sem hugsa til skamms tíma og auka á skuldir hins opinbera á kostnað komandi kynslóða og annarra ríkisstjórna.
  2. Tryggja að skuldir ríkisins séu viðráðanlegar og sjálfbærar.
  3. Fylgja fordæmi annara landa sem hafa skipað óháðar nefndir til að greina sjálfbærni fjárlaga hvers árs.

Lög um opinber fjármál fela einnig í sér eftirfarandi ákvæði og ramma um fjárlög:

  1. 2,5% hámarkshalla hverra fjárlaga, sem hlutfall af þjóðarframleiðslu.
  2. Meðaltal þeirra fimm ára sem á undan koma skal ekki vera með halla.
  3. Skuldastofn sem hlutfall af þjóðarframleiðslu hvers árs skal vera innan við 30%.

Vandamál laga um opinber fjármál er að reglurnar eru of harðar og leiða til óþarflega lágrar skuldastöðu. Alvarlegustu afleiðingar þessa þrönga ramma eru:

  1. Lögbundinn sparnaður verður óöruggari: Skuldastofninn lækkar til langs tíma sem býr til vandamál fyrir lífeyrissjóði og annan sparnað einkageira.
  2. Niðursveiflur verða að jafnaði dýpri og vara lengur: Svigrúm fyrir hallarekstur er of takmarkað til að takast á við þær efnahagssveiflur sem við má búast.

Stórar breytingar nauðsynlegar

Það þarf þrjár stórar breytingar á lögunum til að þau þjóni okkar hagsmunum á sama tíma og þau veita stjórnmálum aðhald í ríkisfjármálum.

Númer 1: Afnema fyrstu regluna um hámarks halla á fjárlögum. Taka mið af vaxtastigi hvers tíma og horfa á sjálfbærar skuldagreiðslur, til að mynda að setja annað hámark um skuldagreiðslur með teknu tilliti til vaxtagreiðslna fari ekki yfir eitthvað hámark.

Þegar kólnar í hagkerfinu, fyrirtæki fara í þrot, atvinnuleysisskrá lengist og félagslegar skuldbindingar ríkisins aukast er talað um sjálfvirkan sveiflujafnara. Það eru ekki bara innviðaframkvæmdir sem geta gripið framleiðslukosti hagkerfisins þegar þeir losna, heldur þarf öryggisnet til að brúa bilið í lífi fólks.

Sagnfræðingurinn Adam Tooze hefur kallað sjálfvirka sveiflujafnara einn af tveimur bjargvættum í efnahgshruninu 2008. Að sama skapi hefur hann bent á sterka fylgni milli þeirra þjóða sem áttu lengri efnahagsbata og þeirra sem var neitað um sjálfvirka sveiflujafnara í nafni sveltistefnu. Reglan um hámarks halla bindur hendur stjórnmálamanna í að taka við framleiðsluþáttum fyrir fjárfestingingar og innviðauppbyggingu, en skerða einnig mátt annara skuldbindinga sem mýkja dýfuna.

Númer 2: Láta fimm ára regluna sveiflast í kringum 1,5% halla en ekki í kringum núllið.

Ríkissjóður verður að lokum skuldlaus ef lögunum er framfylgt óbreyttum til lengri tíma. Ef stefnt er að afgangi fjárlaga síðustu fimm ára hverju sinni er ekki hægt annað en að skuldastofn í hlutfalli við þjóðarframleiðslu minnki með tímanum.

Hvernig getur það staðist? Jú, skuldahlutfallið sem um ræðir er einföld deiling þar sem heildarskuldir eru teljari og þjóðarframleiðsla hvers árs er nefnari. Þjóðarframleiðsla eykst yfirleitt ár frá ári sem er til lækkunar á reikningsdæminu. Verðbólga bítur svo á teljarann í brotinu, þ.e. skuldirnar, sem aftur er til lækkunar á heildarskuldum í hlutfalli við þjóðarframleiðslu.

Þetta leiðir af sér að skuldir rýrna sé miðað við þróun verðlags á meðan þjóðarframleiðslan eykst. Ef þjóðarbúið er í miklum vexti, eins og tilfellið hefur verið síðustu ár, þá lækkar skuldahlutfallið þeim mun hraðar. Ef ætlunin er hinsvegar að viðhalda einhverju sérstöku skuldahlutfalli þyrfti að gera ráð fyrir áhrifum verðbólgu og aukinni þjóðarframleiðslu í þeim viðmiðum. Til að viðhalda sömu prósentu ríkisskulda þyrfti neikvæðan fjárlagajöfnuð til lengri tíma til að vinna á móti umræddum áhrifum. Það er hinsvegar ekki gert og því er raunin sú að skuldir eru komnar langt niðurfyrir öll viðmið.

Svo dæmi sé tekið væri hægt að viðhalda stöðugum 30% ríkisskuldum við 3% hagvöxt og 2% verðbólgu með 1,5% fjárlagahalla á hverju ári. Með minni halla en það dregst úr skuldahlutfallinu.

Reynslan af þessari fjárlagastefnu hefur einmitt verið sú að ríkisskuldir lækka hratt. Þjóðarframleiðsla hefur aukist, væg verðbólga nartar í skuldirnar og hlutfallið er nú komið niðurfyrir 20%. Fyrst það er verið að leika sér með tölur þá er eins gott að reikna dæmið til enda. Átta allir sig á því hver óumflýjanleg þróun er? Mikið er talað um að staðan sé góð og inneign ríkisstjórnar og seðlabanka fyrir aðgerðir til að vinna á hagsveiflu niður á við er mikil. Það er hárrétt að staðan er öfundsverð, sérstaklega ef tekið er tillit til Evrusvæðisins sem hefur lengri hagsögu að baki með sambærilegum skuldareglum. Þar er staðan kolsvört. En höfum við verið að þrengja ólina um of og að óþörfu?

Númer 3: Afnema alveg hámarks skuldahlutfall og notast bara við fyrstu regluna um sjálfbærar greiðslur með teknu tilliti til vaxtastigs.

Það er ekki óeðlilegt að ríkið sé með vaxandi skuldir þegar sparnaður er að aukast. Áhrifin af óeðlilega lágum skuldastofni er farin að gera vart við sig á samsetningu eigna lífeyrissjóða og erlenda geirann.

Lífeyrissjóðir og annar sparnaður á erfiðara með að tryggja örugga ávöxtun án samsvarandi framboðs ríkisskuldabréfa. Með lífeyrissjóðskerfi sem hefur vaxandi þörf fyrir örugga ávöxtun er mikilvægt að staldra við og spurja hvort aukin áhætta og dýrari sjóðsstýring sem fylgir hærra hlutfalli áhættusamari eigna sé þess virði.

Ríkisskuldabréf hafa hingað til verið undirstaða öruggrar ávöxtunar. Ætlum við núna aftast í halarófu alþjóðamarkaðarins í leit að öruggum jákvæðum vöxtum þegar stýrivextir eru hærri hér heima?

Tími fyrir aðgerðir

Nú er tími fyrir aðgerðir. Viðeigandi viðbrögð þegar ríkisskuldir eru komnar undir 20% geta vel þýtt meira en 2,5% halli. Ætlum við að neita okkur um metnaðarfull viðbrögð stjórnvalda í nafni ábyrgra ríkisfjármála? Er þetta ekki þversögn þegar ábyrgðarfull viðbrögð fela í raun í sér metnaðarfulla uppbyggingu og fjárfestingar í innviðum sem komandi kynslóðir koma til með að hafa beinan hag af?